Relazione di presentazione in Aula del presidente Commissione Territorio e ambiente del Consiglio Regionale : Gianfranco Venturi
Signor Presidente, Signor Presidente della Giunta, Assessori e colleghi Consiglieri,
giunge oggi all’esame dell’Aula uno dei provvedimenti più significativi di questa legislatura che, assieme all’ integrazione del PIT con valenza di Piano paesaggistico, del quale la Giunta sta valutando le osservazioni pervenute dopo la sua adozione, costituiscono i pilastri attorno ai quali si va ridefinendo il governo del territorio nella nostra Regione.
Un provvedimento che assume particolare rilievo non solo in quanto si caratterizza come passaggio importante di questa legislatura regionale ma soprattutto per gli effetti che è destinato ad avere sul territorio regionale e sulle sue future trasformazioni.
Esattamente un anno fa, il 30 ottobre del 2014, la sesta commissione iniziava l’esame della di questa proposta di legge, che si è successivamente protratto per ben 15 sedute, alcune proseguite anche per l’intera giornata, ed oltre a queste, si sono tenute specifiche occasioni di approfondimento e di consultazione con le Associazioni delle Autonomie Locali ma anche delle forze sociali.
Da parte della Giunta si è proceduto prima alla presentazione di un maxiemendamento, relativo alla parte edilizia e successivamente, alla presentazione in commissione di una riscrittura di vari articoli in accoglimento delle richieste emerse dalla consultazione e dagli orientamenti dei gruppi in Commissione.
Di pari passo, gli Uffici del Consiglio, in collaborazione con quelli della Giunta, hanno proceduto sia ad alcune modifiche di carattere tecnico sia ad un allineamento della proposta ai contenuti richiesti dalla recente entrata in vigore del DL 12/9/2014 (Sblocca Italia).
In particolare per quanto riguarda questo ultimo aspetto, abbiamo acquisito anche un parere dell’Area Assistenza giuridica e legislativa del Consiglio con il quale si dà atto che di recepimento delle novità introdotte dal decreto medesimo risulta esaustivo e corretto.
Agli Uffici, ai loro Dirigenti e funzionari, va un sentito e particolare apprezzamento e ringraziamento per la qualità del lavoro svolto e per l’impegno profuso.
Soprattutto in questa ultima fase i lavori in commissione hanno subito una accelerazione imposta anche dalla molteplicità degli impegni di fronte al Consiglio ed alla Commissione che credo sia volontà di ognuno di noi portare a compimento, d’altro canto merita ribadire che il calendario dei lavori è stato sempre condiviso in sede di commissione e, proprio per consentire nella giornata odierna la presentazione in aula del provvedimento, si è tenuta una seduta anche nel pomeriggio del 27 ottobre .
Ringrazio infine l’Assessore Marson e i Commissari tutti per l’impegno e la serietà del confronto al quale tutti assieme abbiamo contribuito, con la comune volontà di migliorare il provvedimento che ci ha visto molte volte concordi o in altre occasioni anche discordi ma sempre e comunque impegnati a portare avanti compiutamente il provvedimento.
Grazie davvero a tutti voi perché credo che quanto si è fatto vada a comune merito di tutta la Commissione.
La proposta di legge in esame interviene a più di otto anni dalla entrata in vigore della LR 1/2005 e, alla luce della sua esperienza applicativa, persegue le finalità di valorizzare il patrimonio territoriale e paesaggistico, per uno sviluppo regionale sostenibile e durevole, per contrastare il consumo di suolo, per promuovere il ruolo multifunzionale del territorio rurale.
La riforma mantiene l’impianto generale della legge 1/2005, nel disegno d’insieme, innovandone e migliorandone tuttavia numerosi aspetti critici attinenti sia alle forme in cui si esplica il principio di sussidiarietà e ai dispositivi concreti con cui alcuni principi già contenuti nella legge, a partire dal limite al consumo di suolo, trovano effettiva applicazione operativa.
Il Consiglio peraltro già conosce gli aspetti di maggior rilievo innovativo contenuti nella proposta, a partire da quello che potremo definire come il cuore della riforma: costituito dalla distinzione puntuale del territorio urbanizzato, differenziando le procedure per intervenire all’interno dello stesso da quelle per la trasformazione in aree esterne, con particolare riferimento alla salvaguardia del territorio rurale anche al fine di promuovere il riuso e la riqualificazione delle aree urbane degradate o dismesse.
In tale quadro nelle aree esterne al territorio urbanizzato non sono consentite nuove edificazioni residenziali, ma solo impegni di suolo per destinazioni diverse da quella residenziale assoggettate al parere obbligatorio della conferenza di copianificazione d’area vasta, chiamata a verificare puntualmente, oltre alla conformità al PIT, che non sussistano alternative di riutilizzazione o riorganizzazione di insediamenti e infrastrutture esistenti.
Al tempo stesso nel territorio urbanizzato, per promuoverne il riuso e la riqualificazione, sono introdotte significative semplificazioni; in conclusione si accentuano le prerogative comunali nell’ambito dei territori urbanizzati mentre al loro esterno si rafforza il ruolo della regione di concerto con gli enti locali coinvolti.
Oltre a questo aspetto la pdl interviene per superare i limiti propri dell’attuale frammentazione delle pianificazioni e rispondere così alla necessità di una scala adeguata per affrontare le scelte progettuali e pianificatorie che producono effetti al di là dei singoli confini comunali, per ambiti territoriali significativi.
Di qui l’introduzione del piano strutturale intercomunale, che insieme alla conferenza di copianificazione diventa riferimento qualificante per garantire una progettazione unitaria e multisettoriale delle trasformazioni a livello d’area vasta.
Partendo da questi principi condivisi, la Commissione ha operato attorno ad alcuni obiettivi che definirei sinteticamente nei seguenti:
- Coniugare la priorità data al riuso ed alla limitazione del consumo di suolo con la valorizzazione delle opportunità competitive offerte dalla qualità del territoriomedesimo;
- Favorire la concreta semplificazione dei procedimenti, garantendo maggiori certezze ai diversi soggetti pubblici e privati, sia riguardo alle procedure sia nella consistente riduzione dei tempi;
- Introduzione di significativi miglioramenti in direzione della chiarezza e certezza applicativa delle norme.
- Risoluzione di problemi anche di minore entità che vanno incontro ad esigenze dei cittadini e delle famiglie in una logica di sostanziale buon senso.
Oltre all’esame della copiosa documentazione pervenuta a seguito della fase di consultazione, la Commissione ha esaminato nel corso dei propri lavori, oltre 190 emendamenti presentati nei tempi stabiliti già prima delle ferie estive, di questi circa cento sono stati accolti integralmente, parzialmente o con riformulazione del testo; vi sono state inoltre altre richieste di modifica avanzate dal CdAL e nell’ultima fase dei lavori anche ulteriori richieste emendative presentate da alcuni comuni e da singoli commissari.
Venendo a trattare delle modifiche introdotte rispetto al progetto di legge originario, esse possono essere così riassunte per titoli:
Al titolo primo, si chiarisce che il territorio urbanizzato è individuato dal Piano strutturale tenendo conto delle indicazioni del PIT e con esso anche delle strategie di riqualificazione e rigenerazione urbana, si introduce inoltre un importante chiarimento riguardo alle invarianti strutturali, precisando che salvo espressa disciplina dello strumento della pianificazione territoriale, l’individuazione delle invarianti strutturali non costituisce vincolo di non modificabilità del bene ma riferimento per definire le condizioni di trasformabilità;
Il titolo secondo è stato tra quelli che hanno visto l’introduzione delle modifiche più rilevanti:
In particolare si semplificano le fattispecie da sottoporre a VAS, sia riducendo sensibilmente i tempi di pubblicazione e di acquisizione di efficacia degli strumenti di pianificazione e sia introducendo una procedura semplificata di adeguamento del PIT per quanto riguarda gli interventi nelle aree dismesse o degradate, un impegno che si raccorda con lo sforzo che la Giunta sta portando avanti per ottenere anche con il MIBAC una procedura più snella nelle aree sottoposte a vincolo.
Importanti modifiche riguardano l’art. 24, in materia di competenze della Conferenza di copianificazione, di modalità di voto e di assoggettabilità alla stessa dei diversi interventi operati fuori dal territorio urbanizzato, così come le modalità di approvazione ed entrata in vigore dei piani strutturali sovra comunali e di aggregazioni di medie strutture di vendita i cui effetti vengono assimilati a quelli delle grandi strutture.
Ma la modifica più significativa di questo titolo sta sicuramente nelle previsioni oggi contenute all’articolo 29, con l’introduzione delle varianti semplificate al piano operativo ed al piano strutturale che, soprattutto all’interno del territorio urbanizzato, mettono i comuni nelle condizioni di operare con autonomia e celerità.
Nel titolo terzo, si introducono solo alcune precisazioni in materia di piani regolatori dei porti di interesse nazionale.
Nel titolo quarto, meritano attenzione le modifiche apportate all’articolo 61, con il quale, mentre si ribadisce il principio secondo il quale, l’alloggio sociale costituisce standard aggiuntivo rispetto a quelli oggi previsti, si precisa che esso potrà essere realizzato sia mediante cessione gratuita di aree, di unità immobiliari sia con la corresponsione di oneri aggiuntivi a destinazione vincolata. Tutto ciò lasciando ai comuni la facoltà di determinarne le modalità: sia attraverso la cessione gratuita di quota percentuale delle aree destinate a nuova edificazione ad uso residenziale, con cessione gratuita di quota percentuale della superficie utile lorda residenziale realizzata o anche attraverso la cessione gratuita di pari superficie di edifici già esistenti nel medesimo comune.
Si prevedono inoltre misure di semplificazione per gli interventi in aree rurali o su immobili che pur non avendo destinazione agricola insistono sulle aree medesime; di particolare rilievo il contenuto dell’art. 66 bis là dove si afferma che .” gli strumenti della pianificazione territoriale ed urbanistica non possono contenere prescrizioni in merito alle scelte agronomico – colturali, anche poliennali, delle aziende; una previsione che fa chiarezza anche su recenti polemiche connesse a presunti vincoli che il Piano Paesaggistico verrebbe ad introdurre in materia .
Il quinto titolo, dedicato agli atti di governo del territorio, vede anch’esso significative modifiche: si prevede la possibilità per il comune di poter prorogare l’efficacia delle previsioni contenute nei piani attuativi, per la rigenerazione urbana o progetti convenzionati anche oltre il quinquennio di validità ed in particolare si interviene per dare applicazione ad una delle novità più rilevanti contenute nel DL Sblocca Italia ed in particolare là dove all’art. 23 ter prevede che “Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale e turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.
Il Decreto aggiunge poi che salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.
Muovendo da qui e operando nell’ambito dell’autonomia consentita, si propone quanto previsto all’articolo 91, vale a dire che le previsioni degli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica sono definiti con riferimento alle seguenti destinazioni d’uso: a) residenziale; b) industriale e artigianale; c) commerciale al dettaglio; d) turistico-ricettiva; e) direzionale di servizio; f) commerciale all’ingrosso e depositi; g) agricola e funzioni connesse ai sensi di legge.
Di conseguenza, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, mentre il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle stesse categorie costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso.
Fanno altresì parte di questo titolo una serie di modifiche inserite allo scopo di raccogliere in legge alcuni aspetti che già avevamo discusso in occasione dell’adozione del Piano paesaggistico in riferimento agli strumenti di pianificazione relativi ai piani attuativi dei bacini estrattivi delle Alpi Apuane.
Dobbiamo infine dare atto che in questa parte della legge, la Giunta ha totalmente accolto e recepito tutta una serie di proposte già formulate dal Consiglio delle Autonomie Locali, le quali introducono significative novità in materia di semplificazione ed incentivo alla rigenerazione urbana delle aree degradate.
I successivi titoli sesto, settimo ed ottavo, interessano la disciplina edilizia che come sappiamo è materia di competenza eminentemente statale e proprio per questo era stato anche richiesto di stralciare l’intera parte.
Abbiamo preferito mantenerla in legge in considerazione che ciò può contribuire ad una maggiore completezza della conoscenza del quadro normativo dispiegato dalla nuova pdl.
Tuttavia, là dove era possibile intervenire lo si è fatto integrando la parte sui titoli edilizi necessari alla diversa tipologia di opere oltre alla introduzione della possibilità per i comuni di prevedere una forma di istruttoria per la valutazione preliminare delle istanze di acquisizione degli atti di assenso.
Di particolare valore è inoltre la riscrittura dell’art. 166, in materia di accertamento di conformità in sanatoria per gli interventi realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicità, che va a risolvere una questione annosa che ha bloccato nel tempo la possibilità di intervenire per adeguare tanti edifici.
Infine la Commissione ha accolto due articoli proposti dal CdAL con i quali si articolano in diversa misura le sanzioni per opere ed interventi edilizi abusivi, suddividendoli tra quelli, anteriori al 1° settembre 1967, quelli compresi tra tale data e 17 marzo 1985 e infine, quelli successivi a quest’ultima data.
Si giunge così al nono ed ultimo capo della legge relativo alle disposizioni transitorie e finali, con il quale si procede innanzi tutto alla abrogazione della vecchia legge 1/2005, fatte salve le esigenze di proseguire in via transitoria, nell’applicazione della disciplina in essa prevista nella gestione di strumenti vigenti o adottati alla data di applicazione della nuova legge.
Si tratta di un Capo del testo abbondantemente discusso fino all’ultima riunione della Commissione, consapevoli che proprio nell’innesto e passaggio tra vecchia e nuova disciplina si gioca una gran parte della validità di questa legge, evitando inutili passaggi e immotivati ricorsi a spese e passaggi burocratici non necessari.
E’ appunto quello che si è cercato di fare, evitando un possibile periodo di blocco delle attività e individuando un articolato quadro di possibili casistiche inquadrate tutte nell’ottica di salvaguardare il più possibile il lavoro svolto, con l’obiettivo di assicurare in tempi congrui il passaggio alla nuova disciplina.
Fin qui in estrema sintesi il quadro delle principali modifiche apportate in commissione che credo migliorino il testo pur mantenendo fede ai capisaldi dai quali muove la proposta di legge.
Sono convinto che fino a qui abbiamo fatto un buon lavoro, rispetto al quale, anche sentiti gli uffici, sarà necessario apportare alcuni ritocchi di natura tecnica emersi da una attenta rilettura del testo e delle modifiche che via, via abbiamo apportato, cosa che mi propongo di sottoporre all’Aula al momento dell’approvazione dell’articolato.
Ma vi sono anche altri aspetti che vorrei sottolineare.
Il primo è costituito dal fatto che la forte autonomia assegnata dalla legge vigente a ciascun ente territoriale nel procedimento di formazione degli strumenti della pianificazione, ha comportato in questi anni, interpretazioni anche piuttosto ampie e divergenti delle norme di riferimento.
La conferenza paritetica interistituzionale, unico strumento di trattazione dei conflitti, previsto per riconoscimento unanime di tutte le sue componenti ha funzionato in modo apprezzabile, senza avere tuttavia il potere di rendere cogenti le proprie decisioni, mettendo così a rischio la stessa credibilità dello strumento.
In seguito alla valutazione positiva del suo funzionamento si è scelto di mantenerla come strumento di riferimento per la regolazione dei conflitti, dotandola tuttavia dei poteri necessari ad assicurare il recepimento delle proprie conclusioni, richiamando il ruolo di tutti i soggetti istituzionali nel far rispettare le norme di riferimento.
Un altro aspetto che la legge introduce, è quello di sostenere un processo di costruzione di un sistema informativo geografico regionale capace di riunire i dati disponibili presso i diversi soggetti di governo del territorio, facendoli confluire in un unico quadro conoscitivo di livello regionale, al quale poter attingere come base per la definizione dei diversi strumenti: si potranno così ridurre tempi e costi; ottenere migliori prestazioni dai piani, limitando ulteriori studi solo ad aspetti particolari, specifici approfondimenti quando richiesti dalla tipologia di atti in formazione.
Concludo cari Colleghi, sottolineando come abbiamo all’esame dell’Aula una legge molto rilevante che segnerà per un tempo certamente non breve le attività sul territorio della nostra Regione.
Così come abbiamo fatto in questi mesi, andiamo alla sua approvazione pienamente coscienti della responsabilità che ci assumiamo con il voto di oggi.
Sono certo che ognuno di noi vorrà farlo al meglio delle proprie capacità, consapevoli dell’importanza delle decisioni da assumere, per dotare la nostra Regione di una legislazione avanzata in materia di governo del territorio, all’altezza della sua tradizione e fornire un sistema di pianificazione e regolazione delle trasformazioni territoriali, unitario stabile ed efficace.
Vi ringrazio.